Abstract
This article analyzes the legal framework governing
mining concessions in Panama, with the aim of proposing a normative reform
model aligned with international business and human rights standards. The
methodology is juridical-dogmatic, based on systematic analysis of primary
sources: the Panamanian Constitution, current mining legislation structured
around Legislative Decree No. 23 of August 22, 1963, constitutional
jurisprudence of the Supreme Court of Justice of Panama (2017-2023), the UN
Guiding Principles on Business and Human Rights (A/HRC/17/31, 2011), the OECD
Guidelines for Multinational Enterprises (2023), Inter-American Court of Human
Rights jurisprudence —including Advisory Opinion OC-32/25 (2025)— and the
Escazú Agreement. Results demonstrate that Panama's mining legal order presents
structural regulatory deficits incompatible with contemporary international
human rights standards. Three constitutional rulings (2017, 2021, 2023), and
the Intergovernmental Forum on Mining assessment (IGF, 2020) document
systematic failures in oversight, mine closure, public participation, and free,
prior, and informed consultation. The sociopolitical crisis triggered by the
Minera Panamá case (2023), confirmed that no extractive project is viable
without social legitimacy grounded in genuinely participatory,
rights-respecting processes. A six-phase concession procedure integrating the
three pillars of the Guiding Principles, the enhanced due diligence standards
of OC-32/25, and the obligations of the Escazú Agreement is proposed.
Keywords: Mining
concessions; human rights; extractive governance; regulatory reform
Introducción
Las industrias extractivas constituyen uno de los
sectores donde la tensión entre desarrollo económico y protección de los
derechos humanos se manifiesta con mayor intensidad. En América Latina, la
expansión de la minería a gran escala ha generado conflictos socioambientales
recurrentes que ponen en evidencia las limitaciones de los marcos regulatorios
nacionales frente a las exigencias de los estándares internacionales
contemporáneos en materia de derechos humanos, participación ciudadana y
protección ambiental.
La literatura especializada reciente ha reexaminado
dicha tensión y la interpreta no solo como una falla institucional o un
producto de la corrupción, sino como un problema inscrito en el propio diseño
jurídico. Un análisis sobre la construcción legal de los conflictos mineros
concluye que los contratos de concesión y los mecanismos de solución de
controversias entre inversionistas y Estados cristalizan relaciones de poder
que habilitan y perpetúan la conflictividad extractiva; de ahí que las reformas
al diseño contractual y a los mecanismos de resolución de disputas resulten
indispensables para una gobernanza extractiva más equitativa, más allá del
fortalecimiento institucional genérico (Phillips, 2025).
Tanto la literatura especializada como los organismos
internacionales coinciden en que la tensión entre explotación minera y derechos
humanos no constituye una contradicción intrínseca ni un dilema imposible de
resolver. El conflicto se agudiza, en cambio, cuando concurren ordenamientos
jurídicos deficientes, procesos concesionales opacos y escasez de mecanismos
robustos de debida diligencia, participación ciudadana y fiscalización
independiente.
El caso de Panamá resulta paradigmático. Aunque el
Estado ha ratificado los principales tratados internacionales en materia de
protección ambiental y de derechos humanos, y ha asumido compromisos formales
de responsabilidad empresarial, el ordenamiento que rige las concesiones
mineras permanece fundado en el Código de Recursos Minerales de 1963,
desactualizado en la medida en que no incorpora los estándares normativos
desarrollados por la comunidad internacional durante las últimas décadas.
Barría Moscoso (2024), ha señalado que el marco
normativo vigente omite o aborda de manera insuficiente aspectos fundamentales
como la seguridad de las operaciones, los procesos de fiscalización, el manejo
del cierre y la remediación de minas, y los mecanismos de consulta previa,
libre e informada; de allí que concentre fuertes críticas de la doctrina
jurídica, del sector público y de la sociedad civil en general.
Esta brecha normativa entre los compromisos
constitucionales e internacionales asumidos por Panamá y el contenido efectivo
de su legislación sectorial configura el problema de investigación central del
presente artículo. El denominado “Caso Minera Panamá” no constituye un episodio
aislado de conflictividad social, sino la consecuencia previsible y documentada
de un régimen de concesiones que, como han confirmado tres pronunciamientos
sucesivos de la Corte Suprema de Justicia (2017, 2021 y 2023), no cumple con
los requerimientos constitucionales de legalidad, transparencia y bienestar
social, ni incorpora los estándares internacionales de empresas y derechos
humanos a los que el Estado panameño se ha obligado.
El presente artículo tiene por objetivo analizar el
marco normativo vigente en Panamá en materia de concesiones para la industria
extractiva minera y proponer un modelo de reforma orientado al cumplimiento de
los estándares internacionales de empresas y derechos humanos, con especial
énfasis en los Principios Rectores de la ONU, las Líneas Directrices de la OCDE
(2023) y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos,
incluyendo la Opinión Consultiva OC-32/25 sobre Emergencia Climática y Derechos
Humanos.
Materiales y métodos
Diseño de la investigación
El presente estudio adopta un enfoque de investigación
jurídica dogmática, complementado con elementos de derecho comparado. Este
enfoque permite el análisis sistemático de normas, principios y jurisprudencia
con el propósito de identificar brechas normativas y formular propuestas de
reforma fundamentadas en estándares internacionales. Se trata de un análisis de
tipo documental y cualitativo, orientado a la comprensión e interpretación del
ordenamiento jurídico panameño a la luz del derecho internacional de los
derechos humanos. La naturaleza del objeto de estudio —la regulación jurídica
de las concesiones mineras— determina que el análisis se centre en las
dimensiones jurídicas del marco normativo, sin pretender agotar los factores
políticos, económicos e institucionales que condicionan su implementación
efectiva.
Fuentes e instrumentos de análisis
El cuerpo normativo de fuentes principales se articula
en siete conjuntos documentales interrelacionados. En primer lugar, La
Constitución Nacional de Panamá y los tratados internacionales ratificados por
la República; en segundo lugar, el Decreto Ley No. 23 de 22 de agosto de 1963 y
la legislación minera complementaria. En tercer lugar, las sentencias de
inconstitucionalidad pronunciadas por la Corte Suprema de Justicia de Panamá en
2017, 2021 y 2023, en tanto expresión del control constitucional sobre el régimen
de concesiones.
En marco normativo internacional, contempla los
Principios Rectores sobre las Empresas y los Derechos Humanos, contenidos en el
informe A/HRC/17/31 y emanados por el Consejo de Derechos Humanos mediante la
Resolución 17/4 del 16 de junio de 2011 y las Líneas Directrices de la OCDE
para Empresas Multinacionales sobre Conducta Empresarial Responsable (2023).
En cuanto al Sistema Interamericano, la jurisprudencia
de la Corte IDH en los casos Buzos Miskitos (Lemoth Morris y otros) vs.
Honduras (2021), Habitantes de La Oroya vs. Perú (2023) y la Opinión Consultiva
OC-32/25 sobre Emergencia Climática y Derechos Humanos (2025) yel Acuerdo de
Escazú, ratificado por Panamá mediante la Ley 125 de 4 de febrero de 2020, cuya
vigencia obliga al diseño de los procedimientos de acceso a la información y de
participación ambiental que son abordados.
Las fuentes secundarias comprenden la Evaluación del
Marco de Políticas Mineras de Panamá elaborada por el Foro Intergubernamental
sobre Minería, Minerales, Metales y Desarrollo Sostenible (IGF, 2020), el
Informe A/78/155 del Grupo de Trabajo de la ONU sobre Empresas y Derechos
Humanos (2023), sobre el sector extractivo y la transición justa, la doctrina
académica especializada y los informes de organismos internacionales, en
particular el informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos sobre
Empresas y Derechos Humanos: Estándares Interamericanos (2019).
En lo que respecta a la doctrina académica indexada
más actual sobre gobernanza extractiva y derecho comparado en materia de
consulta previa y pluralismo jurídico (Cortés & Mora, 2023; Cunill &
Llanes, 2024; Jiménez Guanipa & Tous Chimá, 2023; Phillips, 2025), cuya
revisión permite ratificar a nivel doctrinal el diagnóstico normativo y permite
contrastar la experiencia de Panamá con otros desarrollos regionales.
Marco analítico
El análisis se estructura en torno a tres ejes
normativos interdependientes, elegidos conforme a tres criterios: pertinencia
jurídica, aplicabilidad directa al ordenamiento panameño y actualidad empírica.
El primer eje corresponde a los tres pilares de los Principios Rectores de la
ONU: el deber estatal de proteger contra los abusos de derechos humanos
(Principios 1-10), la responsabilidad empresarial de respetar los derechos
humanos (Principios 11-24) y el acceso a mecanismos de reparación (Principios 25-31).
El segundo eje los estándares jurisprudenciales
interamericanos, aplicable al sector extractivo panameño en virtud del control
de convencionalidad. El tercer eje es la Evaluación del Marco de Políticas
Mineras (MPM) del IGF aplicada a Panamá entre diciembre de 2019 y abril de
2020, referente empírico-técnico más actualizado sobre las fortalezas y
debilidades de la gobernanza minera panameña.
La elección de dichos ejes obedece a razones
metodológicas precisas. Los Principios Rectores representan un consenso
normativo en sistema universal en materia de empresas y derechos humanos:
fueron adoptados por unanimidad por el Consejo de Derechos Humanos, sirven de
matriz a las Líneas Directrices de la OCDE y a la legislación comparada de
debida diligencia, y su estructura tripartita permite evaluar de manera
simultánea las obligaciones del Estado, la conducta empresarial y los
mecanismos de reparación, que implican las relaciones jurídicas que interactúan
el ciclo concesional.
Los estándares interamericanos, no sólo son un
parámetro meramente orientador, sino adquiere su carácter vinculante con la
ratificación de la Convención Americana y la doctrina del control de
convencionalidad obligan a las autoridades panameñas a ajustar el diseño
normativo interno a la jurisprudencia de la Corte IDH.
La Evaluación del MPM del IGF agrega la dimensión
empírica del marco analítico: al tratarse del diagnóstico técnico más reciente
y específico sobre la gobernanza minera de un país, permite comparar el deber
ser según las normas con la ejecución real por parte las instituciones. Cuando
convergen el planos universal, regional y empírico otorga a cualquier al
análisis la validez de tres visiones sin caer un sesgo de un diagnóstico
unidimensional.
Procedimiento de
análisis
El procedimiento analítico se desarrolló en tres etapas: en la primera se
examinó el marco normativo interno panameño, abarcando las disposiciones
constitucionales, la legislación minera y la jurisprudencia del máximo
tribunal. En la segunda se sistematizaron los estándares internacionales
aplicables conforme a los instrumentos señalados. En la tercera se realizó un
análisis de brecha (gap analysis) entre el marco normativo vigente y los
estándares internacionales, con el propósito de identificar las principales
deficiencias y formular una propuesta de reforma procedimental.
Resultados
Marco constitucional en materia minera y derechos humanos
La Constitución Política de Panamá establece el
dominio inalienable e imprescriptible del Estado sobre los recursos del
subsuelo, considerados patrimonio de la Nación. El artículo 257 consagra que
los recursos naturales no renovables son de dominio del Estado, el cual puede
otorgar concesiones para su explotación, siempre que se satisfaga el bienestar
social y se garantice la participación ciudadana. Esta disposición
constitucional crea un mandato expreso de función social que vincula
directamente la actividad minera al respeto de los derechos fundamentales.
Sin embargo, la implementación de este mandato
constitucional ha resultado deficitaria. La jurisprudencia constitucional
evidencia una tensión recurrente entre el marco constitucional y la legislación
sectorial: las tres sentencias de inconstitucionalidad pronunciadas por la
Corte Suprema en 2017, 2021 y 2023 declararon nulos instrumentos normativos
esenciales del régimen minero por vulnerar disposiciones constitucionales
relativas a la legalidad, la transparencia y el bienestar social.
Esta jurisprudencia sistemática configura un patrón de
inconstitucionalidad estructural que no puede atribuirse a deficiencias
puntuales de técnica legislativa, sino a una incompatibilidad de fondo entre el
paradigma regulatorio del Decreto Ley No. 23 de 1963 y las exigencias del
Estado social de derecho consagrado en la Constitución.
El Decreto Ley No. 23 de 1963: anatomía de un déficit normativo
El Decreto Ley No. 23 de 22 de agosto de 1963, columna
vertebral del régimen concesional minero panameño, fue promulgado en un
contexto histórico radicalmente distinto del actual: anterior al Acuerdo de
Escazú, al Convenio 169 de la OIT, a los Principios Rectores de la ONU y a toda
la arquitectura jurídica contemporánea de protección de derechos humanos en
contextos extractivos. Su diseño responde a una lógica de fomento de la
inversión minera con supervisión estatal mínima, incompatible con los estándares
actuales de gobernanza responsable.
Los déficits normativos identificados pueden
clasificarse en cinco categorías. Las tres primeras comprenden: (i) la ausencia
de requisitos de debida diligencia en derechos humanos en las fases de
otorgamiento y operación de concesiones; (ii) mecanismos de fiscalización
insuficientes, sin independencia funcional ni capacidades técnicas
especializadas; y (iii) la inexistencia de protocolos normativos para el cierre
y postcierre de minas, con la consiguiente falta de garantías financieras para
la remediación.
A ellas se agregan: (iv) la regulación inadecuada de
la consulta previa, libre e informada a pueblos indígenas y comunidades
afectadas; y (v) la ausencia de mecanismos de acceso a la información ambiental
y de participación pública en las etapas iniciales de los proyectos, en
contravención de las obligaciones del Acuerdo de Escazú.
Jurisprudencia constitucional (2017-2023): patrón de
inconstitucionalidad estructural
La Corte Suprema de Justicia de Panamá ha pronunciado
tres sentencias de inconstitucionalidad en el sector minero entre 2017 y 2023,
configurando un patrón de control constitucional que revela las fallas
sistémicas del régimen normativo vigente.
La sentencia de 2017 declaró inconstitucional el
contrato de concesión minera por vulnerar principios de legalidad y
transparencia en el procedimiento de otorgamiento. La decisión de 2021 extendió
el control constitucional a los mecanismos de fiscalización y control
ambiental, señalando su insuficiencia para garantizar la protección de los
recursos naturales y el derecho a un medio ambiente sano. Finalmente, la
sentencia de noviembre de 2023 declaró inconstitucional la Ley 406 de 2023, que
pretendía ratificar el contrato con Minera Panamá, por violación de los
derechos de participación ciudadana, consulta previa y transparencia en el
proceso legislativo.
Estas tres decisiones convergen en un hallazgo
central: el régimen de concesiones mineras vigente en Panamá no satisface las
exigencias constitucionales de legalidad, transparencia y protección del
bienestar social, generando un estado de inconstitucionalidad estructural que
únicamente puede resolverse mediante una reforma normativa integral.
Estándares internacionales aplicables
Principios Rectores de la ONU sobre Empresas y Derechos Humanos
Los Principios Rectores articulan un marco de tres
pilares interdependientes. El Pilar I establece el deber del Estado de proteger
contra las violaciones de derechos humanos por parte de terceros, incluidas las
empresas, y exige que los Estados adopten medidas apropiadas para prevenir,
investigar, castigar y reparar esos abusos mediante políticas, legislación,
reglamentaciones y resoluciones judiciales.
El Pilar II define la responsabilidad independiente de
las empresas de respetar los derechos humanos, lo que implica abstenerse de
infringirlos y hacer frente a los impactos negativos en los que tengan alguna
participación. El Pilar III, por su parte, regula el acceso a mecanismos de
reparación, tanto estatales como no estatales.
El Principio 17 establece la debida diligencia en
materia de derechos humanos como proceso continuo que comprende: la evaluación
del impacto real y potencial sobre los derechos humanos; la integración de las
conclusiones en las funciones y procesos internos de la empresa; el seguimiento
de las respuestas; y la comunicación de la gestión de los impactos. Este
proceso debe abarcar todo el ciclo de vida de los proyectos, desde la
planificación hasta el cierre.
Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
La jurisprudencia interamericana ha desarrollado un
corpus doctrinal robusto sobre las obligaciones estatales en contextos
extractivos. El caso Buzos Miskitos (Lemoth Morris y otros) vs. Honduras
(2021), estableció la obligación estatal de regular y fiscalizar las
condiciones de trabajo en la industria extractiva, aun cuando esta se
desarrolle en el ámbito privado, y fijó estándares de debida diligencia para la
prevención de daños a la salud y la vida de los trabajadores y comunidades
afectadas.
El caso Habitantes de La Oroya vs. Perú (2023),
constituyó un hito en la jurisprudencia interamericana al establecer que la
contaminación ambiental generada por actividades extractivas puede constituir
una violación autónoma del derecho a la salud y del derecho a un medio ambiente
sano, y que los Estados tienen la obligación de adoptar medidas regulatorias
efectivas para proteger estos derechos frente a las actividades de empresas
privadas.
La Opinión Consultiva OC-32/25 sobre Emergencia
Climática y Derechos Humanos (2025), avanzó significativamente en la
configuración de las obligaciones estatales en materia de debida diligencia
reforzada para proyectos con impacto climático, estableciendo que los Estados
deben adoptar marcos regulatorios que incorporen evaluaciones de impacto
climático como elemento integral del procedimiento de otorgamiento de
concesiones.
Líneas Directrices de la OCDE (2023)
Las Líneas Directrices de la OCDE para Empresas
Multinacionales sobre Conducta Empresarial Responsable (2023), actualizaron
sustantivamente los estándares de debida diligencia aplicables al sector
extractivo. La revisión de 2023 incorporó capítulos reforzados sobre cambio
climático, biodiversidad y cadenas de suministro, estableciendo expectativas
explícitas sobre la gestión de impactos en derechos humanos a lo largo de todo
el ciclo de vida de los proyectos mineros. Asimismo, las Directrices fortalecieron
las disposiciones sobre consulta con comunidades afectadas y mecanismos de
reclamación accesibles.
Evaluación IGF (2020)
La Evaluación del Marco de Políticas Mineras de Panamá
realizada por el Foro Intergubernamental sobre Minería (IGF, 2020) identificó
deficiencias sistémicas en seis áreas críticas de la gobernanza minera
panameña: (i) ausencia de una política minera nacional clara y coherente; (ii)
marco legal desactualizado e incompleto; (iii) capacidades institucionales
insuficientes para la fiscalización y el control; (iv) mecanismos inadecuados
de gestión de ingresos y beneficios para las comunidades; (v) regulación
deficiente del cierre de minas; y (vi) participación ciudadana y consulta
previa insatisfactorias.
El informe concluye que uno de los mayores obstáculos
para la minería responsable en Panamá es la ausencia de una decisión política
clara sobre el modelo de desarrollo minero que el país quiere adoptar.
El Acuerdo de Escazú y las obligaciones de participación ambiental
El Acuerdo de Escazú, ratificado por Panamá mediante
la Ley 125 de 4 de febrero de 2020 y en vigor desde el 22 de abril de 2021,
genera obligaciones internacionales específicas aplicables al sector minero.
Estas comprenden el derecho de acceso a la información ambiental con plazos
máximos de respuesta; la participación pública abierta, inclusiva y con acceso
a información relevante de manera clara, oportuna y comprensible; y la
exigencia de que, en los proyectos que requieran evaluación de impacto
ambiental, la participación se garantice desde las etapas iniciales, cuando
todas las opciones están abiertas.
Discusión
Brecha estructural entre marco jurídico y estándares
internacionales
El análisis de los resultados expuestos revela una
contradicción estructural de fondo. Panamá posee un marco constitucional que
reconoce expresamente la función social de las concesiones mineras y la
prevalencia del interés público sobre los intereses privados; ha ratificado los
principales instrumentos internacionales de protección ambiental y derechos
humanos; y ha suscrito compromisos formales en materia de responsabilidad
empresarial.
Sin embargo, el instrumento que efectivamente regula
el ciclo de vida de las concesiones —el Decreto Ley No. 23 de 22 de agosto de
1963— fue diseñado en un contexto histórico radicalmente distinto, anterior al
desarrollo del derecho internacional de los derechos humanos en su
configuración contemporánea. La norma sectorial y el bloque de
constitucionalidad marchan, así, en direcciones opuestas.
En concordancia con este planteamiento, el análisis de
Phillips (2025), sobre la construcción legal de los conflictos mineros aporta
un marco explicativo complementario y reciente. Según este enfoque, el
desequilibrio que subyace a la conflictividad extractiva no deriva únicamente
de instituciones débiles o capturadas, sino de la propia estructura jurídica de
los contratos de concesión y de los mecanismos de arbitraje
inversionista-Estado, que predefinen las relaciones de poder entre el Estado,
la empresa y las comunidades afectadas.
Trasladado al caso panameño, este hallazgo implica que
la reforma del Decreto Ley No. 23 de 1963 no puede limitarse a corregir las
falencias de fiscalización y participación: debe alcanzar también el diseño de
las cláusulas contractuales de las concesiones y los mecanismos de resolución
de controversias que en ellas se prevean.
Lo que singulariza el caso panameño es la magnitud de
la crisis resultante: tres declaraciones de inconstitucionalidad en un lapso de
seis años (2017-2023) y una movilización social sin precedentes reflejan no
únicamente un problema de técnica legislativa, sino una crisis de legitimidad
institucional en la gobernanza de los recursos naturales.
La sentencia de noviembre de 2023 y la jurisprudencia
interamericana convergen en un hallazgo de particular relevancia: la viabilidad
de los proyectos extractivos no puede sostenerse al margen de la legitimidad
social, y esta solo puede construirse mediante procesos genuinamente
participativos, transparentes y respetuosos de los derechos humanos. En el
contexto panameño, la ausencia de estas evaluaciones y medidas durante décadas
precipitó una crisis que comprometió no solo el proyecto minero, sino la
seguridad jurídica del conjunto del sistema de concesiones.
Desde la perspectiva de los Principios Rectores, el
caso Minera Panamá ilustra el fracaso simultáneo de los tres pilares: el Estado
no cumplió su deber de proteger (Pilar I), al mantener un marco normativo
incapaz de garantizar la debida diligencia en el otorgamiento y operación de la
concesión; la empresa no cumplió su responsabilidad de respetar (Pilar II), al
operar en condiciones que generaron impactos no gestionados sobre derechos
humanos y el medio ambiente; y no existían mecanismos de reparación accesibles
y efectivos para las comunidades afectadas (Pilar III).
Desde la doctrina nacional, el estudio de la cosa
juzgada constitucional aplicada a la mina de cobre panameña ratifica este
diagnóstico: el patrón de incumplimiento simultáneo de los tres pilares fue
reconocido por la Corte Suprema al declarar la inconstitucionalidad reiterada
de los sucesivos instrumentos concesionales (Barría Moscoso, 2025).
Propuesta de reforma: procedimiento concesional en seis fases
Con base en el diagnóstico precedente y los estándares
internacionales sistematizados, se propone un procedimiento concesional
articulado en seis fases que integra las exigencias del Pilar I de los
Principios Rectores, los estándares de debida diligencia reforzada de la
OC-32/25 y las obligaciones derivadas del Acuerdo de Escazú.
Fase I Planificación y Zonificación: Elaboración
participativa de planes de ordenamiento territorial minero que identifiquen
zonas de exclusión y zonas condicionadas, con evaluación ambiental estratégica,
consulta previa a pueblos indígenas y comunidades, y publicación de la
información en plataformas de acceso abierto conforme al Acuerdo de Escazú.
Fase II Evaluación de Impacto y Debida Diligencia: Realización
de evaluaciones de impacto ambiental y en derechos humanos que incluyan
análisis de impacto climático conforme a la OC-32/25, con participación
independiente de expertos técnicos y jurídicos, e integración de los resultados
en las condiciones de la concesión.
Fase III Otorgamiento de la Concesión: Proceso
público y transparente con criterios de elegibilidad que incluyan el historial
de cumplimiento en derechos humanos y medio ambiente, garantías financieras
suficientes para el cierre y remediación, y aprobación con participación de la
autoridad minera independiente.
Fase IV Operación y Fiscalización: Sistema de
monitoreo continuo con indicadores de derechos humanos, auditorías
independientes periódicas, mecanismos de reclamación accesibles y no retorsivos
para comunidades afectadas, y publicación trimestral de informes de
cumplimiento.
Fase V Cierre de Mina: Plan de cierre aprobado
previamente como condición de la concesión, con garantías financieras
ejecutables, consulta con comunidades sobre el proceso de remediación y
monitoreo postcierre a cargo de la autoridad competente.
Fase VI Postcierre y Responsabilidad a Largo Plazo:
Monitoreo ambiental de largo plazo financiado por el operador o por las
garantías constituidas, mecanismos de reparación efectiva para daños diferidos,
y publicación de informes periódicos de seguimiento.
Este procedimiento de seis fases coincide, además, con
la recomendación de Phillips (2025), sobre la necesidad de una intervención
directa en el diseño contractual. Las Fases I a III —zonificación, evaluación
de impacto y otorgamiento— constituyen el momento en que se negocian y fijan
las cláusulas del contrato de concesión, incluido el mecanismo de resolución de
controversias aplicable; armonizar en esas fases los estándares de derechos
humanos y de transparencia responde a la crítica según la cual los contratos
mineros se negocian bajo relaciones de poder desfavorables para las comunidades
afectadas.
Recomendaciones
Con base en el diagnóstico presentado, se formulan las
siguientes recomendaciones de política normativa:
1.
Derogar el Decreto Ley No. 23 de 22 de agosto de 1963 y adoptar un
Código de Recursos Minerales actualizado, armonizado con los estándares
internacionales de derechos humanos y gobernanza ambiental; hasta que dicha
reforma se concrete, mantener la moratoria establecida mediante la Ley 407 de 3
de noviembre de 2023.
2.
Crear una Autoridad Minera con independencia funcional, capacidades
técnicas y jurídicas especializadas, y facultades de fiscalización e imposición
de sanciones económicas.
3.
Ratificar el Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y
Tribales, en cumplimiento de las recomendaciones del Examen Periódico Universal
y de los estándares del sistema interamericano de derechos humanos.
4.
Establecer mecanismos efectivos de coercividad para el cumplimiento
de las sentencias de la Corte Suprema, con sanciones por desacato e
instrumentos de control de convencionalidad en normas que afecten los derechos
humanos y pueblos indígenas.
5.
Fortalecer las capacidades de la sociedad civil y la academia para
evaluar proyectos mineros de forma crítica y participar efectivamente en los
procesos de consulta y reforma legislativa.
6.
Garantizar que las empresas mineras implementen políticas de
derechos humanos y requisitos de debida diligencia ampliada conforme al
Principio 17 de los Principios Rectores y al Informe A/78/155 del Grupo de
Trabajo de la ONU sobre Empresas y Derechos Humanos (2023), y que cumplan las
decisiones judiciales y administrativas sin prácticas dilatorias ni presiones
políticas.
Conclusiones
Los hallazgos del presente estudio evidencian una
brecha estructural entre los compromisos constitucionales e internacionales
asumidos por Panamá en materia de derechos humanos y el contenido efectivo de
su legislación minera sectorial. Dicha brecha ratificada por la jurisprudencia
nacional (2017-2023), la evaluación del IGF (2020) y los estándares
interamericanos no se alcanza con unas correcciones parciales ni instrumentos
que sean de cumplimiento voluntarios en materia de responsabilidad social empresarial.
Un real avance implica una reforma normativa integral
que incorpore, en todas las fases de cualquier proyecto minero, los pilares de
los Principios Rectores de la ONU, los estándares de debida diligencia
desarrollados por la jurisprudencia emanada por Corte Interamericana y las
obligaciones asumidas en el Acuerdo de Escazú.
El procedimiento en seis fases propuesto que va desde
la Planificación y Zonificación hasta el Cierre y Postcierre ofrecería un marco
operativo concreto, fundamentado en los estándares jurídicos internacionales
más actualizados. Las recomendaciones prioritarias comprenden: la derogación
del Código de Recursos Minerales de 1963 y la adopción de una legislación
minera actualizada y armonizada con los estándares internacionales; la creación
de una autoridad minera independiente con capacidades técnicas, jurídicas y
sancionatorias; la ratificación del Convenio 169 de la OIT; el establecimiento
de mecanismos coercitivos efectivos para el cumplimiento de las sentencias de
la Corte Suprema; el fortalecimiento de las capacidades de la sociedad civil; y
la garantía de que las empresas mineras implementen políticas de derechos
humanos y requisitos de debida diligencia ampliada.
Esta propuesta de reforma en seis fases sería constitucionalmente viable
y técnicamente factible sin necesidad de recurrir a una reforma constitucional,
aunque si amerita voluntad política sostenida y reformas legislativas de fondo.
Las reformas del ordenamiento jurídico minero trascienden lo técnico jurídico
para constituir una decisión ética y política que define qué tipo de Estado
desea a ser Panamá, para las generaciones presentes y las futuras. Las
lecciones aprendidas en 2023 son inequívocas: la legalidad, la transparencia,
la participación democrática y el respeto a los derechos humanos y ambientales
son condiciones necesarias, por tanto, no son opcionales, para que cualquier
proyecto extractivo pueda contribuir genuinamente al desarrollo sostenible del
país.
Referencias
Acuerdo
Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso
a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe (Acuerdo de
Escazú). (2018, 4 de marzo). Adoptado en Escazú, Costa Rica. Entrada en vigor:
22 de abril de 2021.
Barría Moscoso, L. A. (2024). Propuesta conceptual
básica y de contenido jurídico del nuevo código de recursos minerales de Panamá.
Revista Cathedra, (22), 11-40. https://doi.org/10.37594/cathedra.n22.1515
Barría Moscoso, L. A. (2025). La cosa juzgada
constitucional: jurisprudencia de la Corte Suprema referente a la mina de cobre
panameña. Revista Cathedra, (24), 22-55.
Comisión
Interamericana de Derechos Humanos. (2019). Empresas y derechos humanos:
Estándares Interamericanos (OEA/Ser.L/V/II). Organización de los Estados
Americanos.
Corte
Interamericana de Derechos Humanos. (2021). Caso Buzos Miskitos (Lemoth Morris
y otros) vs. Honduras. Sentencia de 31 de agosto de 2021 (Fondo, Reparaciones y
Costas). Serie C No. 432.
Corte
Interamericana de Derechos Humanos. (2023). Caso Habitantes de La Oroya vs.
Perú. Sentencia de 27 de noviembre de 2023 (Excepciones Preliminares, Fondo,
Reparaciones y Costas). Serie C No. 511.
Corte
Interamericana de Derechos Humanos. (2025). Opinión Consultiva OC-32/25 sobre
Emergencia Climática y Derechos Humanos.
Corte
Suprema de Justicia de Panamá. (2017). Sentencia de inconstitucionalidad en
materia minera. Pleno.
Corte
Suprema de Justicia de Panamá. (2021). Sentencia de inconstitucionalidad en
materia minera. Pleno.
Corte
Suprema de Justicia de Panamá. (2023, noviembre). Sentencia de
inconstitucionalidad respecto a la Ley 406 de 2023 (Contrato Minera Panamá).
Pleno.
Cortés, M., & Mora, L. (2023). Los derechos colectivos
y el carácter no vinculante de la consulta previa. Universidad y Sociedad,
15(1), 514-522. https://rus.ucf.edu.cu/index.php/rus/article/view/3567
Cunill, C., & Llanes, R. (2024). Pueblos indígenas y
justicia en América Latina: una reflexión histórico-antropológica sobre el
concepto de pluralismo legal. Memoria Americana, 32(2), 6-35.
https://www.scielo.org.ar/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1851-37512024000200006
Foro
Intergubernamental sobre Minería, Minerales, Metales y Desarrollo Sostenible
(IGF). (2020). Evaluación del Marco de Políticas Mineras de Panamá.
Instituto Internacional para el Desarrollo Sostenible (IISD).
Grupo
de Trabajo de la ONU sobre Empresas y Derechos Humanos. (2023). El sector
extractivo y la transición justa: debida diligencia empresarial (A/78/155).
Consejo de Derechos Humanos.
Jiménez Guanipa, H., & Tous Chimá, J. (2023). Integralidad
derechos humanos-derechos de la naturaleza: hacia la debida diligencia
empresarial y la transición energética sostenible. Revista Derecho del
Estado, (54), 307-344. https://doi.org/10.18601/01229893.n54.10
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
(OCDE). (2023). Líneas Directrices de la OCDE para Empresas Multinacionales
sobre Conducta Empresarial Responsable. OCDE.
Panamá. Decreto Ley No. 23 de 22 de agosto de 1963. Código
de Recursos Minerales. Gaceta Oficial No. 15027.
Panamá. Ley 125 de 4 de febrero de 2020 (Acuerdo de
Escazú). Gaceta Oficial Digital No. 28956-A.
Panamá. Ley 407 de 3 de noviembre de 2023. Moratoria
para la exploración y explotación de minerales metálicos. Gaceta Oficial Digital No. 29912-A.
Phillips, S. K. (2025). The legal construct
of mining conflicts. Resources Policy, 109, 105706.
https://doi.org/10.1016/j.resourpol.2025.105706
Ruggie, J. G. (2011). Principios Rectores sobre las Empresas y los Derechos
Humanos: Puesta en práctica del marco de las Naciones Unidas para
«proteger, respetar y remediar» (A/HRC/17/31). Consejo de
Derechos Humanos de la ONU.
Revista
Científica Legalis et Política. ISSN: 2771-3571/ e-ISSN: 2771-3571
Septiembre-Diciembre 2026 Vol. 5 N° 3 (22-37). 
