Abstract
Objective: To analyze
unfair terms in residential real estate purchase agreements in Panama. Methodology:
This study adopted a qualitative, documentary-legal, and
descriptive-exploratory approach with a non-experimental field design, based on
a comprehensive review of legal doctrine, the applicable regulatory framework,
relevant Panamanian case law, and administrative statistics from the Consumer
Protection and Competition Defense Authority (ACODECO). Results: The
most frequently identified unfair contractual practices in the analyzed body of
case law include the total forfeiture of amounts paid by the purchaser,
limitations on the builder's ten-year structural warranty, and the mandatory
submission of disputes to arbitration procedures other than those established
by law. These patterns are consistent with the categories involving the highest
monetary claims filed before ACODECO. Conclusions: Nearly two decades
after its enactment, Law No. 45 of 2007 provides a solid legal and judicial
framework for protecting consumers against unfair terms in real estate
contracts. However, its preventive effectiveness still depends on greater
consumer awareness and on reforms that strengthen ex ante control mechanisms,
in line with regional experiences such as Mexico's public registry of
standard-form contracts and Colombia's regulatory guidelines on new housing
issued by the Superintendence of Industry and Commerce.
Keywords: abusive clauses; adhesion
contracts; consumer protection; contractual governance; panamanian real estate
sector.
Introducción
Área de investigación
Los estudios orientados a comprender
y transformar las relaciones contractuales entre proveedores y consumidores
incorporan el análisis normativo y jurisprudencial como vía para identificar
desequilibrios estructurales en la contratación masiva. El estudio de las
cláusulas abusivas en la compraventa de bienes inmuebles se inscribe en esta
área en la medida en que constituye, ante todo, un problema de desequilibrio
contractual: la articulación entre la libertad de empresa del promotor
inmobiliario, la autonomía de la voluntad del comprador y los límites que el
ordenamiento jurídico impone a esa autonomía para proteger a la parte más débil
de la relación de consumo.
Esta tensión entre libertad de
empresa y protección del consumidor no es exclusiva de Panamá: la doctrina
comparada ha documentado cómo, en sistemas de tradición civilista, el ejercicio
ilegítimo de esa libertad constituye precisamente el mecanismo generador de
cláusulas abusivas (Alvear-Téllez, Barrientos y Alcalde, 2022).
Esta investigación permitió abordar
el fenómeno de las cláusulas abusivas no solamente desde una perspectiva
descriptiva de la norma vigente, sino desde el examen crítico de su aplicación
práctica por parte de los tribunales y de ACODECO, con el propósito de valorar
la efectividad real de la Ley 45 de 2007 casi dos décadas después de su
expedición.
La protección del consumidor
inmobiliario, en particular, ha merecido un desarrollo doctrinal propio en el
derecho comparado latinoamericano, que distingue sus características singulares
frente al régimen general de protección al consumidor, dada la magnitud
económica y la duración de la relación contractual involucrada (Villalba
Cuéllar, 2017).
Planteamiento del problema
La compra de una vivienda representa,
para la inmensa mayoría de las familias panameñas, la decisión económica más
importante de toda una vida: implica años de ahorro, la confianza depositada en
un promotor inmobiliario y, casi siempre, una deuda hipotecaria que acompañará
al comprador durante décadas (Castillo Arboleda y Malek, 2023). Esa operación
se instrumenta, en la práctica totalidad de los casos, mediante un contrato de
promesa de compraventa redactado unilateralmente por el vendedor, que el comprador
se limita a aceptar o rechazar en bloque, sin posibilidad real de negociar sus
cláusulas individualmente.
Esta asimetría contractual no es un
problema menor ni aislado. De acuerdo con cifras recientes de ACODECO, entre
enero de 2020 y mayo de 2026 la entidad recibió 3,348 reclamaciones contra
empresas inmobiliarias, por una cuantía superior a los B/.205.2 millones, de
las cuales las cláusulas abusivas encabezaron la lista con 885 quejas y un
monto reclamado de B/.119.6 millones (Crítica, 2026).
En el mismo período reciente, las
inmobiliarias se ubicaron como la segunda actividad económica con más
reclamaciones del país, solo superadas por los almacenes por departamentos
(Crítica, 2026), lo que confirma que el sector inmobiliario continúa siendo,
casi veinte años después de la entrada en vigor de la Ley 45 de 2007, una
fuente persistente de fricciones entre proveedores y consumidores.
El propio administrador de ACODECO ha
reconocido públicamente que la compra de vivienda suele ser la inversión más
importante de una familia, y ha instado a los consumidores a leer
cuidadosamente cada cláusula del contrato antes de firmar (Crítica, 2026),
reconocimiento institucional que confirma, desde la propia autoridad
reguladora, la persistencia del problema que este estudio analiza.
A ello se suma que un número
significativo de consumidores afectados no llega siquiera a presentar una queja
formal, ya sea por desconocimiento de sus derechos o por desconfianza en los
tiempos de respuesta institucional, lo que sugiere que la cifra oficial de
reclamaciones podría representar solo una fracción del universo real de
cláusulas abusivas suscritas en el mercado inmobiliario panameño.
Este patrón no es privativo del
mercado panameño. La doctrina chilena reciente, a partir del examen de una
década de jurisprudencia de consumo (2014-2023), documenta que el sector
inmobiliario constituye una de las zonas del mercado donde el ejercicio ilegítimo
de la libertad de empresa se traduce con mayor frecuencia en cláusulas abusivas
en perjuicio del consumidor estructuralmente más débil (Alvear-Téllez, 2024b).
De manera análoga, la
Superintendencia de Industria y Comercio de Colombia reportó, entre enero de
2024 y octubre de 2025, más de seis mil denuncias y demandas contra
constructoras, entre cuyas causas recurrentes se cuentan justamente las
cláusulas contractuales abusivas o desequilibradas (Superintendencia de
Industria y Comercio de Colombia, 2024). La coincidencia de estos patrones en
jurisdicciones civilistas distintas sugiere que el problema panameño analizado
en este estudio no es un fenómeno aislado, sino la expresión local de una
tensión estructural común a los mercados inmobiliarios masificados de la
región.
Desde una perspectiva teórica más
amplia, Echeverri Salazar (2011) sostiene que el control de las cláusulas
abusivas en los contratos de adhesión constituye la vía jurídica idónea para
restablecer el equilibrio contractual que la propia estructura del contrato de
adhesión tiende a romper en favor del predisponente, en la medida en que este
redacta unilateralmente el clausulado sin que el adherente participe en su
elaboración.
Esta idea conecta directamente con el
marco normativo panameño, que desde la Ley 45 de 2007 declara nulas, de manera
absoluta o relativa, las cláusulas que trasladan al consumidor cargas o riesgos
desproporcionados. El régimen panameño de protección al consumidor no nació con
la Ley 45 de 2007: esta es, en realidad, la culminación de un proceso normativo
iniciado con la Ley 29 de 1996, que creó la Comisión de Libre Competencia y
Asuntos del Consumidor, y continuado con el Decreto Ley 9 de 2006, que dio origen
a ACODECO como autoridad autónoma especializada (Castillo Arboleda y Malek,
2023).
La propia Ley 45 ha sido objeto de
reformas posteriores —la Ley 29 de 2008, la Ley 34 de 2016 y la Ley 14 de
2018—, lo que evidencia que el legislador panameño ha entendido la protección
frente a las cláusulas abusivas como una política pública en desarrollo
continuo, y no como una norma estática promulgada de una sola vez. Esta
trayectoria normativa de más de dos décadas es, precisamente, la que permite
hoy contar con un cuerpo de jurisprudencia consistente en la materia,
susceptible de ser sistematizado y contrastado con la evidencia administrativa
más reciente.
Pregunta de investigación: ¿Cómo han caracterizado la normativa y la jurisprudencia panameñas
los supuestos de cláusulas abusivas en los contratos de adhesión de compraventa
de bienes inmuebles, y en qué medida esa caracterización responde al
comportamiento reciente de las quejas presentadas ante ACODECO?
Marco teórico
La propuesta se sustenta en seis cuerpos teóricos y
doctrinarios complementarios: el fundamento constitucional panameño de la
protección al consumidor; la teoría del contrato de adhesión y el control de
las cláusulas abusivas (Echeverri Salazar, 2011); la teoría del abuso de la
libertad de empresa como mecanismo generador de cláusulas abusivas
(Alvear-Téllez, Barrientos y Alcalde, 2022; Alvear-Téllez, 2024a, 2024b); la
doctrina internacional de protección al consumidor como límite a la autonomía
de la voluntad (Naciones Unidas, 1985; Kennedy, 1962); la teoría civilista de
las nulidades, que distingue entre nulidad absoluta y relativa (Código Civil de
la República de Panamá, artículos 1215, 1220 y 1221; Zapata-Flórez, 2019); y la
teoría de la gobernanza organizacional y la gestión axiológica, que vincula el
control de las cláusulas abusivas con la construcción de una cultura
corporativa orientada a valores (Acosta Palomeque, 2018; Chica Pinargote y
Vegas Meléndez, 2020).
Fundamento constitucional panameño
La protección del consumidor frente a las cláusulas
abusivas no es, en el ordenamiento panameño, una construcción exclusivamente
legal: tiene rango constitucional. El artículo 49 de la Constitución Política
reconoce y garantiza el derecho de toda persona a obtener bienes y servicios de
calidad, información veraz, clara y suficiente sobre sus características, así
como a la libertad de elección y a condiciones de trato equitativo, lo que
sitúa la protección al consumidor como un derecho fundamental y no como una
mera política pública ordinaria.
Este mandato constitucional se articula con el régimen
económico previsto en el Título X de la Constitución: el artículo 277 reconoce
que el ejercicio de las actividades económicas corresponde primordialmente a
los particulares, pero encomienda al Estado orientarlas, dirigirlas y
reglamentarlas según las necesidades sociales, con el fin de acrecentar la
riqueza nacional y asegurar sus beneficios para el mayor número posible de
habitantes. La libertad de empresa del promotor inmobiliario, en consecuencia,
no es un derecho absoluto: su ejercicio está constitucionalmente condicionado a
una función social que el legislador desarrolla, precisamente, a través de la
Ley 45 de 2007.
Leídos en conjunto, los artículos 49 y 277
constitucionales proporcionan el fundamento de rango superior que legitima la
intervención del legislador ordinario sobre la autonomía de la voluntad
contractual en la compraventa de bienes inmuebles, y explican por qué la
nulidad de las cláusulas abusivas prevista en los artículos 74 y 75 de la Ley
45 no es una limitación arbitraria a la libertad contractual, sino el
desarrollo legislativo de un mandato constitucional expreso. Este fundamento de
derecho panameño precede y sustenta, en el plano interno, los cuatro cuerpos
teóricos de origen doctrinal comparado que se desarrollan a continuación.
Teoría del contrato de adhesión
La teoría del contrato de adhesión permite comprender
que, en este tipo de relación contractual, una de las partes —el predisponente—
redacta unilateralmente el clausulado, mientras que la otra —el adherente— se
limita a aceptarlo o rechazarlo en bloque, sin posibilidad real de modificar
sus términos individualmente (Echeverri Salazar, 2011).
Esta asimetría estructural explica por qué el
ordenamiento jurídico interviene para declarar nulas, de oficio y sin necesidad
de que las partes lo invoquen, aquellas cláusulas que trasladan al adherente
cargas, riesgos o renuncias desproporcionadas; el fundamento de esta
intervención no es la protección de una parte débil por compasión, sino la
corrección de una falla estructural del propio mecanismo contractual.
Teoría del abuso de la libertad de empresa
La teoría del abuso de la libertad de empresa
complementa la explicación anterior al situar el origen de la cláusula abusiva
no solamente en la asimetría estructural del contrato de adhesión, sino en el
ejercicio ilegítimo de una libertad económica legítima en sí misma.
Alvear-Téllez, Barrientos y Alcalde (2022) sostienen que las cláusulas abusivas
constituyen injustos premeditados que materializan estrategias de negocio y
que, al insertarse de manera sistemática en las condiciones generales de
contratación, afectan con carácter estructural a un número significativo de
consumidores.
En un estudio posterior sobre la jurisprudencia
chilena de la última década, Alvear-Téllez (2024a) confirma que esta lógica se
verifica de forma particularmente intensa en el mercado financiero y en el
mercado inmobiliario, dos sectores en los que la posición de ventaja jurídica y
económica del proveedor resulta, en la práctica, incontrastable para el
consumidor. Esta perspectiva permite reformular la pregunta de investigación no
solo en términos de qué cláusulas son nulas, sino de qué uso ilegítimo de la
libertad contractual del promotor explica su recurrencia, enfoque que se retoma
en el apartado de discusión.
Doctrina internacional de protección al
consumidor
La doctrina internacional de protección al consumidor
aporta el fundamento histórico y axiológico de esta intervención estatal. El
reconocimiento de los intereses del consumidor como objeto de tutela jurídica
se remonta al mensaje del presidente John F. Kennedy ante el Congreso de los
Estados Unidos en 1962, que por primera vez formuló el derecho del consumidor a
la información, a la seguridad, a elegir y a ser escuchado, y fue
posteriormente universalizado por las Directrices de las Naciones Unidas para
la Protección del Consumidor, adoptadas por la Asamblea General en 1985 y
revisadas con posterioridad (Naciones Unidas, 1985).
Estos antecedentes fundamentan, en el plano
internacional, la legitimidad de que el Estado module la autonomía de la
voluntad contractual cuando una de las partes se encuentra en una posición
estructural de desventaja informativa y negociadora, lectura que converge con
el fundamento constitucional panameño descrito en el apartado anterior.
Teoría civilista de las nulidades
La teoría civilista de las nulidades aporta las
categorías analíticas necesarias para clasificar los supuestos de cláusulas
abusivas previstos en la Ley 45 de 2007. La nulidad absoluta implica un vicio
insubsanable, que priva a la cláusula de todo efecto jurídico sin que sea
necesario que las partes la invoquen; la nulidad relativa, en cambio, admite
que el desequilibrio contractual se corrija mediante un nuevo acuerdo entre las
partes que restablezca la proporcionalidad razonable de la relación (Código Civil
de la República de Panamá, artículos 1215, 1220 y 1221).
Esta distinción, sin embargo, no agota las respuestas
posibles del sistema jurídico ante una cláusula abusiva. Zapata-Flórez (2019),
al estudiar los efectos de la nulidad en sistemas negociales complejos,
advierte que la sanción de nulidad no siempre se traduce en la simple
desaparición de la cláusula y en la restitución íntegra de las prestaciones.
En ciertos supuestos, la declaratoria de nulidad debe
articularse con un juicio de equidad que determine en qué medida la invalidez
de una estipulación concreta afecta la finalidad económica global del contrato,
sin frustrarla por completo. Como se documenta en el apartado de discusión,
esta lógica de sustitución equitativa —y no de simple anulación— resulta
especialmente relevante para interpretar decisiones judiciales panameñas
recientes en las que el comprador también incurrió en incumplimiento.
Gobernanza organizacional y gestión
axiológica
La incorporación de la teoría de la gobernanza
organizacional y de la gestión axiológica empresarial responde a la necesidad
de trascender el análisis puramente normativo y proponer un marco de acción
para las empresas promotoras. Acosta Palomeque (2018), sostiene que el buen
gobierno corporativo regula las relaciones de poder entre los distintos grupos
de interés de una organización —entre ellos, sus clientes— y que la teoría de
la agencia permite explicar por qué, en ausencia de mecanismos efectivos de control,
el administrador o el promotor tienden a actuar conforme a su propio interés en
detrimento de la parte más débil de la relación.
Complementariamente, Chica Pinargote y Vegas Meléndez
(2020), definen la axiología empresarial como el proceso mediante el cual una
organización identifica, prioriza e integra sus valores éticos y culturales
—honestidad, respeto, responsabilidad, transparencia— como criterios rectores
de la toma de decisiones, advirtiendo que, sin mecanismos reales de
verificación, esos valores corren el riesgo de convertirse en un enunciado
declarativo sin incidencia en la conducta empresarial efectiva.
Aplicada al objeto de este estudio, la gestión
axiológica no sustituye el control normativo y judicial de las cláusulas
abusivas, pero ofrece un marco complementario de gobernanza interna que,
articulado con la vigilancia de ACODECO y de los tribunales, podría contribuir
a que la eliminación de cláusulas abusivas del clausulado inmobiliario panameño
no dependa exclusivamente de que un comprador individual litigue tras la firma
del contrato.
Marco conceptual
Para efectos de este estudio se asumen los siguientes
conceptos clave. El contrato de adhesión se entiende como aquel cuyas cláusulas
han sido establecidas unilateralmente por el proveedor, sin que el consumidor
haya podido discutir su contenido (Ley 45 de 2007, artículo 71). La cláusula
abusiva se define como toda estipulación que, en contra de las exigencias de la
buena fe contractual, genera en perjuicio del consumidor un desequilibrio
importante entre los derechos y las obligaciones de las partes derivadas del
contrato (Ley 45 de 2007, artículo 73).
Se entiende por nulidad absoluta la sanción legal que
priva de todo efecto jurídico a una cláusula por contrariar una norma
imperativa de protección al consumidor, con independencia de la voluntad de las
partes; y por nulidad relativa, la sanción que admite subsanación mediante
acuerdo posterior que restablezca el equilibrio contractual razonable (Ley 45
de 2007, artículos 74 y 75).
Adicionalmente, se entiende por gobernanza contractual
el conjunto de mecanismos de transparencia, rendición de cuentas y equilibrio
de poder entre las partes contratantes que condicionan la legitimidad del
ejercicio de la libertad de empresa del predisponente (Acosta Palomeque, 2018).
Se entiende por gestión axiológica el proceso organizacional mediante el cual
una empresa identifica, prioriza e incorpora valores éticos como criterio
rector de sus decisiones contractuales y comerciales (Chica Pinargote y Vegas
Meléndez, 2020).
Metodología
El estudio adopta un enfoque cualitativo, de tipo
documental-jurídico y descriptivo-exploratorio, propio de la dogmática
jurídica. Este enfoque privilegia la comprensión del sentido y del alcance de
las normas y de los criterios jurisprudenciales aplicables al fenómeno de las
cláusulas abusivas, antes que la medición estadística de variables
predefinidas, sin perjuicio de que se incorporen datos cuantitativos
secundarios —las estadísticas públicas de quejas de ACODECO— con fines
descriptivos y de contraste. Este diseño es consistente con estudios recientes
de derecho del consumo en la región que han empleado metodologías cualitativas
de corte dogmático-jurídico para sistematizar cláusulas abusivas en contratos
de adhesión (Falconi Baquero, 2022).
Se trató de un diseño no experimental de campo,
transversal, basado en la revisión exhaustiva de doctrina, que permite examinar
sistemáticamente el texto de la Ley 45 de 2007 y del Código Civil, y el método
de hermenéutica jurisprudencial, que permite identificar los criterios de
calificación de una cláusula como abusiva a partir de decisiones judiciales
concretas.
El corpus documental integró tres tipos de fuentes:
(a) fuentes normativas, constituidas por la Ley 45 de 31 de octubre de 2007 y
sus reformas (Ley 29 de 2008, Ley 34 de 2016 y Ley 14 de 2018), el Decreto
Ejecutivo 46 de 2009 que la reglamenta, la Ley 131 de 2013 sobre arbitraje
comercial nacional e internacional, y los artículos 1215, 1220, 1221 y 1343 del
Código Civil de la República de Panamá.
(b) fuentes jurisprudenciales, constituidas por la
Sentencia número 101 de 17 de diciembre de 2018 del Juzgado Octavo de Circuito
Civil del Primer Circuito Judicial de Panamá, confirmada por el Tercer Tribunal
Superior de Justicia del Primer Distrito Judicial mediante sentencia de 9 de
abril de 2019; la Sentencia número 24 de 19 de abril de 2013 del mismo juzgado,
que a su vez cita un precedente de 2009; y dos sentencias de 2026 del Tercer
Tribunal Superior de Justicia del Primer Distrito Judicial, incorporadas como
jurisprudencia reciente al corpus analizado.
Y (c) fuentes estadísticas públicas, constituidas por
los informes y el tablero de quejas de ACODECO correspondientes al período
2020-2026 (Crítica, 2026).
Instrumento de análisis
Se diseñó una matriz de análisis de contenido
normativo-jurisprudencial, organizada en columnas correspondientes al numeral
del artículo 74 o 75 de la Ley 45, el supuesto de hecho regulado, el caso
judicial ilustrativo cuando existía, y el criterio de calificación sostenido
por el tribunal. Esta matriz permitió sistematizar de manera comparable los
nueve supuestos de nulidad absoluta y los tres supuestos de nulidad relativa
examinados en el apartado de resultados.
Procedimiento
El procedimiento de análisis se desarrolló en cuatro
fases. En la primera, se recopilaron y organizaron cronológicamente las fuentes
normativas señaladas. En la segunda, se identificaron y transcribieron los
pasajes relevantes de las sentencias judiciales disponibles, clasificándolos
según el numeral del artículo 74 o 75 al que correspondía cada cláusula
analizada por el tribunal.
En la tercera, se sistematizaron las estadísticas
públicas de ACODECO relativas a quejas contra empresas inmobiliarias,
distinguiendo el motivo de la queja y el monto reclamado. En la cuarta, se
contrastaron los criterios normativos y jurisprudenciales identificados con el
comportamiento de las quejas, con el propósito de establecer correspondencias
entre los supuestos legales más litigados y los motivos de queja más
frecuentes.
Análisis de datos
El análisis de la doctrina normativa y jurisprudencial
se realizó mediante la revisión exhaustiva de contenido cualitativo,
complementado con estadística descriptiva simple para el procesamiento de los
datos públicos de ACODECO —frecuencias y montos reclamados por motivo de
queja—. Se buscó fortalecer la validez del análisis mediante la triangulación
de las tres fuentes documentales señaladas: la norma, la jurisprudencia y la
estadística administrativa.
Consideraciones éticas
Por tratarse de un estudio de análisis documental que
no involucra la participación directa de sujetos humanos, no fue necesario
solicitar consentimiento informado. El estudio se ajustó a los principios de
integridad académica, atribución correcta de las fuentes consultadas y respeto
al carácter público de las sentencias y de las estadísticas institucionales
analizadas, en línea con los estándares generales de investigación jurídica
documental.
Resultados
Los resultados que se presentan a continuación se
derivan de la aplicación de la matriz de análisis de contenido descrita en el
apartado metodológico sobre el corpus normativo, jurisprudencial y estadístico
identificado.
Clasificación de los supuestos de nulidad
absoluta (artículo 74, Ley 45 de 2007)
La Tabla 1 sistematiza los nueve supuestos de nulidad
absoluta previstos en el artículo 74 de la Ley 45 de 2007, e indica, para cada
uno, si se identificó un caso judicial ilustrativo dentro del corpus analizado.
Tabla 1.
Supuestos de nulidad absoluta (artículo 74, Ley 45 de 2007)
|
Numeral
|
Supuesto de
hecho
|
Caso
ilustrativo identificado
|
|
1
|
Restricción de los derechos del
consumidor
|
Sentencia 101/2018: limitación a un
año de la garantía decenal del constructor
|
|
2
|
Limitación o extinción de la
obligación del proveedor
|
Sentencia 101/2018: desistimiento
unilateral del promotor sin indemnización
|
|
3
|
Favorecimiento
desproporcionado del proveedor
|
Sentencia 101/2018: retención total
de sumas abonadas por el comprador
|
|
4
|
Exoneración de responsabilidad por
daños o incumplimiento
|
Sentencia 101/2018: devolución
simple sin intereses ni indemnización
|
|
5
|
Rescisión unilateral discrecional
del proveedor
|
Sentencia 101/2018: calificación
unilateral del desistimiento del comprador
|
|
6
|
Renuncia anticipada de derechos del
consumidor
|
Sentencia 101/2018: renuncia a
domicilio y a requerimiento de pago
|
|
7
|
Renuncia a acciones procesales
(arbitraje distinto al de la ley)
|
Sentencia 101/2018: sumisión a
arbitraje de la Cámara de Comercio
|
|
8
|
Cláusulas ilegibles
|
No se identificó caso judicial
específico en el corpus analizado
|
|
9
|
Cláusulas en idioma distinto al
español sin traducción
|
No se identificó caso judicial
específico en el corpus analizado
|
Nota. Elaboración propia (2026) a partir del artículo 74 de la Ley
45 de 2007 y de la Sentencia número 101 de 17 de diciembre de 2018 del Juzgado
Octavo de Circuito Civil del Primer Circuito Judicial de Panamá.
Clasificación de los supuestos de nulidad
relativa (artículo 75, Ley 45 de 2007)
La Tabla 2 sistematiza los tres supuestos de nulidad relativa previstos
en el artículo 75 de la Ley 45 de 2007.
Tabla 2. Supuestos de nulidad relativa
(artículo 75, Ley 45 de 2007)
|
Numeral
|
Supuesto de hecho
|
Caso ilustrativo identificado
|
|
1
|
Plazos desproporcionados o
imprecisos para aceptar o rechazar una propuesta
|
No se identificó caso judicial
específico en el corpus analizado
|
|
2
|
Plazos de mora
desproporcionados o indeterminados a favor del proveedor
|
No se identificó caso judicial
específico en el corpus analizado
|
|
3
|
Indemnizaciones, penalidades o
intereses desproporcionados a cargo del consumidor
|
Sentencia 24/2013 (con
precedente de 2009): retención total de sumas pagadas ante incumplimiento
menor del comprador
|
Nota.
Elaboración propia (2026) a partir del artículo 75 de la Ley 45 de 2007 y de la
Sentencia número 24 de 19 de abril de 2013 del Juzgado Octavo de Circuito Civil
del Primer Circuito Judicial de Panamá.
Comportamiento reciente de las quejas contra
empresas inmobiliarias ante ACODECO
La Tabla 3 presenta la distribución de las quejas
contra empresas inmobiliarias registradas por ACODECO entre enero de 2020 y
mayo de 2026, según el motivo de reclamación.
Tabla
3. Quejas contra empresas inmobiliarias ante ACODECO (enero 2020-mayo
2026)
|
Motivo de la queja
|
Número de quejas
|
Monto reclamado (B/.)
|
|
Cláusulas abusivas
|
885
|
119,600,000.00 (aprox.)
|
|
Otros motivos
(devolución de dinero, falta de información, vicios ocultos, incumplimiento
de contrato y de garantía)
|
2,463
|
85,600,000.00 (aprox.)
|
|
Total
|
3,348
|
205,200,000.00 (aprox.)
|
Nota.
Elaboración propia (2026) a partir de Crítica (2026). Los montos
correspondientes a "otros motivos" se estimaron por diferencia
respecto del total informado, dado que la fuente consultada no desagregó el
monto de cada motivo distinto de las cláusulas abusivas.
El cruce de las tres tablas anteriores permite
observar una correspondencia relevante: los supuestos de nulidad absoluta con
mayor presencia en el corpus jurisprudencial analizado —limitación de la
responsabilidad decenal, retención total de sumas abonadas, exoneración de
responsabilidad del promotor y remisión a un arbitraje distinto al de la Ley
45— coinciden con los patrones de queja más recurrentes que ACODECO atribuye de
manera genérica a la categoría "cláusulas abusivas", categoría que, según
los datos disponibles, concentra el mayor monto reclamado de todos los motivos
de queja contra empresas inmobiliarias (Crítica, 2026).
En cambio, los supuestos de los numerales 8 y 9 del
artículo 74 —cláusulas ilegibles y cláusulas en idioma distinto al español— y
los dos primeros supuestos de nulidad relativa del artículo 75 no arrojaron
casos judiciales identificables dentro del corpus analizado, lo que sugiere que
estos supuestos, aun estando vigentes, se litigan con menor frecuencia o son
objeto de resolución en sede administrativa antes de llegar a instancia
judicial.
Este patrón de concentración normativa y
jurisprudencial en torno a la retención de sumas abonadas y la exoneración de
responsabilidad del promotor no es privativo del sector inmobiliario: en el
sector financiero panameño y regional se observan mecanismos de control
administrativo análogos, orientados a las cláusulas que trasladan al usuario
cargas desproporcionadas en operaciones de crédito (Gómez Castillo, 2016), lo
que sugiere que la respuesta institucional a las cláusulas abusivas responde a
una lógica común de intervención estatal en sectores donde la relación de
consumo se instrumenta mediante contratación masiva y predispuesta.
Discusión
Los hallazgos presentados confirman, en el plano
jurisprudencial, la pertinencia de la teoría del contrato de adhesión formulada
por Echeverri Salazar (2011): las cláusulas más frecuentemente declaradas nulas
por los tribunales panameños son, precisamente, aquellas que trasladan al
comprador riesgos y cargas que corresponderían naturalmente al promotor —la
responsabilidad por vicios de construcción, el riesgo de incumplimiento del
propio promotor y el acceso a la jurisdicción especializada de protección al consumidor—,
lo que confirma que el desequilibrio contractual identificado por la doctrina
no es una posibilidad abstracta, sino una práctica documentada y reiterada en
el mercado inmobiliario panameño.
Esta lectura se refuerza al situar los hallazgos
panameños en diálogo con la teoría del abuso de la libertad de empresa: las
cláusulas que autorizan la retención total de las sumas abonadas o que exoneran
al promotor de responsabilidad no son fallas aisladas de redacción contractual,
sino la expresión de una estrategia de negocio sistemática que traslada al
comprador riesgos que, en una negociación individual y equilibrada, este no
aceptaría razonablemente (Alvear-Téllez, Barrientos y Alcalde, 2022).
La concentración de la litigiosidad en torno a la
limitación de la garantía decenal del constructor (numeral 1, artículo 74)
resulta especialmente significativa, en la medida en que esa garantía —de
fuente civil, no meramente contractual— antecede históricamente a la propia Ley
45 de 2007 y evidencia cómo la protección al consumidor en Panamá se articula
sobre un sustrato civil preexistente, en línea con la función de la nulidad
absoluta descrita en el marco teórico.
La cláusula limitativa no produce efecto alguno, sin
importar que el comprador la haya firmado, precisamente porque contraviene una
norma imperativa ajena a la voluntad de las partes (Código Civil de la
República de Panamá, artículo 1343). Esta lectura confirma, además, que el
sustento de la nulidad no se agota en la Ley 45: se proyecta sobre el
fundamento constitucional descrito en el marco teórico, en la medida en que los
artículos 49 y 277 de la Constitución legitiman precisamente este tipo de
intervención legislativa sobre la autonomía contractual.
La correspondencia observada entre los supuestos
jurisprudenciales analizados y el peso económico de la categoría
"cláusulas abusivas" dentro de las quejas de ACODECO —la de mayor
monto reclamado entre todos los motivos de queja contra empresas inmobiliarias
(Crítica, 2026)— sugiere, además, que el fenómeno documentado en sede judicial
no es un problema residual, sino estructural, del mercado inmobiliario
panameño.
Este hallazgo respalda empíricamente la advertencia
formulada por las Directrices de las Naciones Unidas para la Protección del
Consumidor (1985) sobre la necesidad de una intervención estatal activa allí
donde la asimetría informativa y negociadora entre proveedor y consumidor no se
corrige espontáneamente por el mercado.
Al mismo tiempo, la ausencia de casos judiciales
identificables para los supuestos de cláusulas ilegibles, cláusulas en idioma
distinto al español y los dos primeros supuestos de nulidad relativa no permite
concluir que estas prácticas no ocurran en el mercado inmobiliario panameño; es
más plausible que buena parte de estas controversias se resuelvan en sede
administrativa, mediante la conciliación que promueve ACODECO, sin llegar a
generar jurisprudencia judicial publicada, lo que representa una limitación
relevante del método documental-jurídico empleado en este estudio.
Lectura comparada del entorno regional
Una lectura comparada del entorno regional refuerza
esta observación y permite matizarla con mayor precisión. En Colombia, la
protección del consumidor inmobiliario ha sido objeto de un desarrollo
doctrinal y normativo propio, distinto del régimen general de protección al
consumidor, en razón de la magnitud económica y la duración de la relación
contractual involucrada (Villalba Cuéllar, 2017).
La Superintendencia de Industria y Comercio, autoridad
que concentra amplias facultades de vigilancia sobre cláusulas abusivas,
expidió en 2024 una circular específica para la comercialización de proyectos
de vivienda nueva, que instruye a los promotores sobre información mínima,
publicidad y condiciones negociales, y que expresamente califica como abusiva
la imposición al comprador de cargas probatorias ajenas a su conocimiento, como
los trámites de un crédito hipotecario que no gestiona directamente (Superintendencia
de Industria y Comercio de Colombia, 2024).
Ese mismo ordenamiento reconoce, además, un mecanismo
de garantía legal específico para vicios inmobiliarios progresivos —los que se
manifiestan con posterioridad a la entrega de la vivienda—, que atribuye al
comprador una acción directa contra el vendedor con independencia de la
garantía decenal general (García Brunal, 2021), figura que no tiene un
equivalente expreso en el ordenamiento panameño analizado en este estudio y que
podría examinarse como referente de reforma.
En México, la Procuraduría Federal del Consumidor
mantiene el Registro Público de Contratos de Adhesión, mecanismo de control ex
ante que obliga a los promotores y constructores de vivienda a inscribir sus
modelos contractuales antes de ofrecerlos al público, sujeto a revisión
jurídica previa conforme a la Ley Federal de Protección al Consumidor y a la
normativa oficial mexicana en materia de prácticas comerciales inmobiliarias
(Procuraduría Federal del Consumidor [PROFECO], 2026).
Este control preventivo contrasta con el modelo
panameño, donde —según lo documentado en el apartado de resultados— el control
de las cláusulas abusivas continúa siendo predominantemente ex post, es decir,
posterior al surgimiento de la disputa entre promotor y comprador.
En Chile, la jurisprudencia de consumo de la última
década confirma que el sector inmobiliario, junto con el financiero, concentra
buena parte de los casos en que el ejercicio ilegítimo de la libertad de
empresa se traduce en cláusulas abusivas (Alvear-Téllez, 2024a, 2024b),
mientras que la doctrina chilena ha documentado de forma reiterada la
insuficiencia de las facultades que la ley otorga al juez para ejercer un
control efectivo y no meramente declarativo de esas cláusulas (Momberg Uribe,
2013), lo que ha llevado a plantear la necesidad de mecanismos de control
judicial preventivo adicionales a la declaratoria de nulidad posterior al
litigio (Morales Ortiz, 2017).
Esta limitación es estructuralmente comparable a la
identificada en el presente estudio respecto del sistema panameño, donde el
análisis de resultados evidenció que buena parte de los supuestos normativos de
los artículos 74 y 75 —en particular, las cláusulas ilegibles y las redactadas
en idioma distinto al español— no generan jurisprudencia judicial
identificable, posiblemente porque se resuelven en sede administrativa sin
acceso a un registro público sistematizado.
En Ecuador, el control de las cláusulas abusivas en
los contratos de adhesión ha sido caracterizado recientemente como un problema
de desigualdad contractual estructural, en el que la ausencia de negociación
individual del consumidor constituye la condición necesaria —aunque no
suficiente— para la configuración del abuso (Falconi Baquero, 2022), lectura
que coincide con el marco teórico del contrato de adhesión de Echeverri Salazar
(2011) adoptado en este estudio y que refuerza la validez transnacional del enfoque
metodológico empleado.
Esta comparación regional sugiere que Panamá comparte
con sus pares latinoamericanos tanto el diagnóstico del problema —la
persistencia de cláusulas abusivas en la contratación inmobiliaria masiva— como
buena parte de sus limitaciones institucionales, pero se distingue de Colombia
y de México en la ausencia de un mecanismo de control ex ante equivalente a la
circular de vivienda nueva de la Superintendencia de Industria y Comercio o al
Registro Público de Contratos de Adhesión de la Procuraduría Federal del
Consumidor.
Limitaciones
El presente estudio presenta limitaciones que deben
considerarse al interpretar sus hallazgos. En primer lugar, el corpus
jurisprudencial analizado se circunscribió a cuatro sentencias panameñas —dos
del Juzgado Octavo de Circuito Civil del Primer Circuito Judicial de Panamá y
dos del Tercer Tribunal Superior de Justicia del Primer Distrito Judicial,
estas últimas de 2026—, lo que, si bien resulta ilustrativo de los criterios
judiciales sostenidos, no permite generalizar estadísticamente esos criterios a
la totalidad de la litigiosidad inmobiliaria del país.
En segundo lugar, las estadísticas públicas de ACODECO
consultadas agrupan las quejas bajo la categoría genérica "cláusulas
abusivas", sin desagregar el motivo según el numeral específico del
artículo 74 o 75 de la Ley 45, lo que impidió una correspondencia exacta —y
solo permitió una correspondencia cualitativa razonada— entre los datos
jurisprudenciales y los administrativos.
En tercer lugar, al tratarse de un estudio de análisis
documental, no se incorporó la perspectiva directa de compradores afectados ni
de promotores inmobiliarios, cuya inclusión mediante entrevistas o encuestas
podría enriquecer la comprensión del fenómeno en fases posteriores de esta
línea de investigación, en un diseño metodológico más próximo al empleado por
Falconi Baquero (2022) para el caso ecuatoriano.
En cuarto lugar, la comparación regional presentada en
este apartado se basó en fuentes secundarias e institucionales de Colombia,
México, Chile y Ecuador, y no en un análisis exhaustivo del derecho positivo de
cada jurisdicción, por lo que sus conclusiones deben entenderse como una
primera aproximación orientadora y no como un estudio de derecho comparado en
sentido estricto.
En conjunto, los hallazgos de este estudio documental
confirman que el problema de las cláusulas abusivas en la compraventa de bienes
inmuebles panameña no se resuelve únicamente con la existencia de una norma
protectora, por robusta que esta sea, sino con la combinación efectiva de
cuatro elementos: una jurisprudencia consistente que sancione con nulidad o,
cuando corresponda, con una sustitución equitativa (Zapata-Flórez, 2019), los
supuestos previstos por el legislador; una autoridad administrativa capaz de
sistematizar y divulgar esos criterios entre la ciudadanía.
El tercer elemento es una gobernanza corporativa
interna de las empresas promotoras que incorpore genuinamente valores de
transparencia y equilibrio contractual en su toma de decisiones, y no solo en
su discurso institucional (Acosta Palomeque, 2018; Chica Pinargote y Vegas
Meléndez, 2020); y el cuarto, un comprador informado que llegue a la mesa de
firma con capacidad real de identificar, antes de comprometerse, las cláusulas
que la ley ya ha declarado ineficaces.
La ausencia de cualquiera de estos cuatro elementos
—la norma, la institución, la gobernanza corporativa o el consumidor informado—
explica, en gran medida, por qué las cláusulas abusivas continúan encabezando,
casi veinte años después de 2007, los motivos de queja contra las empresas
inmobiliarias en Panamá.
Conclusiones
El análisis normativo y jurisprudencial permitió
caracterizar los nueve supuestos de nulidad absoluta y los tres supuestos de
nulidad relativa previstos en los artículos 74 y 75 de la Ley 45 de 2007, y
sistematizar los criterios judiciales que, de manera consistente desde al menos
2009 y hasta las decisiones más recientes de 2026, han declarado nulas —o
sustituido por una solución equitativa— las cláusulas que limitan la garantía
decenal del constructor, que exoneran de responsabilidad al promotor incumplido,
que facultan la retención total de las sumas abonadas por el comprador y que
remiten la controversia a un arbitraje distinto del previsto en la propia Ley
45.
Este ejercicio de sistematización confirma, además,
que la protección panameña frente a las cláusulas abusivas inmobiliarias no
descansa en una sola fuente normativa: se articula, como se desarrolló en el
marco teórico, desde el mandato constitucional de los artículos 49 y 277,
pasando por el desarrollo legal de la Ley 45 de 2007 y sus reformas, hasta la
interpretación judicial concreta de cada supuesto en sede jurisdiccional, lo
que dota al sistema de una coherencia vertical poco frecuente en otras ramas de
la protección al consumidor.
El contraste de estos criterios con el comportamiento
reciente de las quejas ante ACODECO confirmó que las cláusulas abusivas no
constituyen un problema jurídico residual, sino el motivo de queja de mayor
peso económico contra las empresas inmobiliarias en Panamá, lo que reafirma la
vigencia y la pertinencia de continuar profundizando esta línea de
investigación sobre protección al consumidor, contratación mercantil y
gobernanza corporativa.
Casi dos décadas después de su expedición, la Ley 45
de 2007 ofrece, en definitiva, un marco de protección normativo y judicial
robusto frente a las cláusulas abusivas en la compraventa de bienes inmuebles;
su eficacia preventiva, sin embargo, depende todavía de que esa protección sea
mejor conocida por los compradores, de que las empresas promotoras incorporen
una gestión axiológica efectiva y verificable en su gobierno corporativo, y de
que se agilicen los mecanismos institucionales de respuesta.
A partir de los hallazgos descritos, se derivan cinco
recomendaciones concretas para el sistema panameño de protección al consumidor
inmobiliario. En primer lugar, (1) explorar la creación de un registro público
de contratos de adhesión inmobiliaria, inspirado en el modelo mexicano de la
Procuraduría Federal del Consumidor, que permita a ACODECO ejercer un control
ex ante sobre los modelos contractuales antes de su oferta al público, en lugar
de intervenir únicamente después de que la controversia ya se ha producido.
En segundo lugar, (2) fortalecer la capacidad
estadística de ACODECO para desagregar sus reportes de quejas según el numeral
específico del artículo 74 o 75 de la Ley 45, lo que permitiría, a diferencia
de la categoría genérica actual, medir con precisión cuáles supuestos concretos
de cláusula abusiva concentran mayor litigiosidad y orientar mejor los recursos
de fiscalización.
En tercer lugar, (3) promover, siguiendo el modelo
colombiano de la Superintendencia de Industria y Comercio, la expedición de una
circular administrativa específica para la comercialización de proyectos de
vivienda nueva en Panamá, que precise con mayor detalle los deberes de
información del promotor y las cargas que no pueden trasladarse al comprador.
En cuarto lugar, (4) incentivar que las empresas
promotoras adopten mecanismos verificables de gestión axiológica y gobierno
corporativo —códigos de conducta con indicadores medibles, canales de
reclamación interna, auditorías periódicas del clausulado— que trasciendan la
mera declaración de valores institucionales y se articulen con la vigilancia
externa de ACODECO y de los tribunales.
Y en quinto lugar, (5) diseñar campañas sostenidas de
divulgación dirigidas a los compradores de vivienda, que traduzcan en lenguaje
accesible los supuestos de nulidad de los artículos 74 y 75, de modo que el
consumidor llegue a la firma del contrato con capacidad real de identificar las
cláusulas que la ley ya ha declarado ineficaces. Estas cinco líneas
constituyen, en conjunto, una agenda de reforma normativa e institucional para
el sistema panameño de protección al consumidor inmobiliario.
En síntesis, la eliminación efectiva de las cláusulas
abusivas del mercado inmobiliario panameño no depende de una reforma legal
aislada, sino de la acción combinada y sostenida de la norma, la institución
administrativa, la gobernanza corporativa de las empresas promotoras y el
consumidor informado, de manera que la Ley 45 de 2007 no solo sirva para anular
cláusulas ya firmadas, sino, sobre todo, para evitar que se sigan redactando en
los contratos que hoy circulan en el mercado.
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